방송통신심의위원회 종편 봐주기 행태

[종편 모니터] 방송소위 회의록 속 종편 봐주기 심의 행태, 가관이다
2016-12-07 오후 20:46:44
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모니터 기간 2016년 1월 6일~5월 18일 
모니터 대상 방송통신심의위원회 내 방송심의소위원회의 2016년 1차부터 18차 회의록 
모니터 분류 방송통신심의위원회 종편 봐주기 행태 
문의 문의 이병남 민언련 정책위원 (02-392-0181) 

방송소위 회의록 속 종편 봐주기 심의 행태, 가관이다


민주언론시민연합(이하 민언련)은 방송통신심의위원회(이하 방송심의위) 내 방송심의소위원회(이하 방송소위)의 2016년 1차부터 18차 회의록(1월 6일~5월 18일 회의)을 분석했다. 회의록 분석 결과, 방송소위는 원만하지 않은 논의와 합의 과정이 자주 목격되었으며 대부분 다수결로 처리되면서 소수의견이 묵살되었다. 제재 수위는 늘 경감되는 수준이었으며, 막말과 편파보도 등에 대해서는 정치평론이기 때문에 허용해야 하며 표현의 자유를 존중해야 한다는 논의가 자주 등장하고 있음을 알 수 있었다. 또한 종편의 경우, 같은 유형의 문제점이 계속 반복되어 심의되고 있음에도 강한 제재를 주지 않는 점과, 습관적이고 ‘영혼 없는’ 방송사 책임자의 사과만으로 제재 수위가 낮아지는 문제도 있었다. 

 

방송소위 회의록 분석에 들어가기 전에 이해할 사안
보고서를 원만하게 읽게 위해서는 방송심의위에 대한 이해가 필요하다. 
먼저 방통심의위가 방송 프로그램이 방송심의에 관한 규정을 위반했다고 판단했을 때 내릴 수 있는 조치를 알아야 한다. 방통심의위는 법정 제재 조치인 △정정·수정, 중지 △관계자 징계 △정정·수정, 중지, 관계자 징계 및 경고 △정정·수정, 중지 및 관계자 징계 △정정·수정, 중지 및 경고 △관계자 징계 및 경고 △경고 △주의가 있다. 심의규정 위반의 여지가 있으나 제재조치를 내릴 만큼 위중하지 않다고 판단될 경우 방통심의위는 행정지도인 △권고 △의견제시를 내린다. 단, 방송의 문제가 매우 심각하면 과징금 부과를 할 수 있으며, 아예 방송에 문제가 없다고 판단될 경우 문제없음 결정을 내린다. 또한 아예 사무처에서 국민의 심의 민원신청을 적절치 않다며 회의 자체에 상정해주지 않는 기각 처리도 한다. 


이중에서 가장 많은 심의 처리 결과는 행정지도 조치인 권고와 의견제시이며, 문제없음 처리도 많이 결정된다. 실제 2016년 3/4분기 심의결과를 보면, 대부분의 조치가 행정지도에 그친다. 

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△<표1> 2016.1.1~9.30. 방심위 방송심의 의결 통계 
(출처: 방송통신심의위원회)

 

2016년 1월부터 9월까지의 방송 중 방송심의에 대한 심의 건수는 총 575건인데, 이중 행정지도가 383건, 법정제재가 130건, 문제없음이 62건이었다. 조치별로 보면 법정제재 중에서는 관계자 징계 16건, 경고 48건, 주의 61건이었고, 행정지도는 권고가 300건, 의견제시가 83건이었다. 대체로 거의 모든 문제없음이 62건이었다. 행정지도와 문제없음이 전체 심의 처리의 87%를 차지한 셈이다. 


그런데 이런 결정은 방통심의위에서 방송소위에서 논의한다. 방송광고 및 상품소개와 판매에 관한 방송은 제외한 방송내용, 즉 보도?시사?교양?예능 등에 대한 심의를 진행하기 때문이다. 방송소위는 방통심의위 전체회의 이전에 사안을 논의하여 행정지도 조치인 권고 또는 의견제시, 문제없음 등을 결정하고 법정제재를 고려해야 할 사안이라고 판단할 경우 의견진술을 요청하여 의견을 듣는다. 따라서 이들이 방송내용에 대한 심의의 가장 주요한 역할을 하고 있는 셈이다. 민언련은 방송소위의 회의과정을 생생히 담은 회의록을 2016년 1월부터 6월까지 분석해보았다.


방송소위는 김성묵(여) 상임위원이 위원장을 맡고 5인으로 구성되어 있다. 이중 3인(김성묵위원장, 함귀용 위원, 하남신 위원)은 여당 추천이고 2인(장낙인 상임위원, 윤훈열 위원)은 야당 추천이다. 보고서에서 계속 발언한 위원들의 실명이 언급될 때 편의를 위해서 위원 옆에 (여), (야)로 표기하고자 한다. 아래 표의 사례는 매일 벌어지는 회의에서 찾으려고 하면 10여개도 찾을 수 있지만, 해당 문제점을 가장 극명하게 보여주는 사례 위주로만 선별했다. 


1. 합의가 어쩔 수 없다더니, 자신들이 원하는 사안에는 합의원칙 강조
방송소위 회의록을 분석한 결과, 시사 및 보도프로그램에서 나타난 정치적 사안에 대해 위원들의 의견 차이가 분명하게 드러나는 경우가 많았다. 이는 오락프로그램과 광고에 관한 심의가 완만한 합의를 이루는 것과 대조적이다. 심지어 시사·보도프로그램에서 사용된 용어의 의미를 두고도 의견이 일치하지 않아 위원들 간 논쟁이 벌어지는 경우도 있었다. 여야가 추천하는 위원들이 특정 사안을 바라보는 시각의 차이는 있을 수 있다. 그러나 차이를 줄이려는 노력조차 부족한 것은 문제가 아닐 수 없다. 위원들 간에 합의되지 않은 쟁점들은 결국 다수결로 결정되고, 이 경우 방송소위의 구성상 여당 측 인사들의 뜻대로 결정이 내려지는 경우가 부지기수다. 


특히 회의록에서는 회의를 주관하는 김성묵 위원장의 태도는 아쉬움 점으로 드러났다. 정치적 쟁점이 걸린 시사?보도프로그램 심의에서 위원 간 합의를 도출하려는 노력이 부족하고, 표결로 처리하려는 태도가 두드러졌기 때문이다. 방송소위의 드라마 심의와 시사보도프로그램 심의 중 대화내용을 비교하면 이런 태도가 단적으로 엿보인다. 예컨대 아래 표를 보면 김성묵 위원장은 종편 시사토크쇼를 심의할 때에는 “합의가 안 되면 할 수 없는 것”이라면서 야당 추천 위원들이 주의 의견을 낸 사안에 대해서, 여당 추천 위원들 3인의 의견 제시로 결정을 내렸다. 그런데 바로 다음번 회의에서 드라마를 심의할 때는 “웬만하면 합의로” 가야한다면서 ‘경고’ 의견을 낸 윤훈열 위원을 설득하여 기어코 ‘관계자 징계’로 수위를 높이게 한다. 

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△ <표2> 김성묵 방송소위 위원장의 합의에 대한 발언

 

2. 비민주적 의결에 대해 분노하는 야당 추천 위원
소수의견을 존중하고, 나아가 소수의견이 반복되는 상황 자체에 대해 문제의식을 가질 필요가 있는데도 그런 노력의 흔적은 보이지 않는다. 매번 비민주적인 의결과 다수결에 의한 봉합이 반복되는 것이다. 이 같은 과정이 반복되면 심의에 대한 회의감 유발과 위원의 책임감 결여의 문제가 발생할 수 있다는 점에서 우려스러운 대목이다. 위원들이 회의장을 퇴장하는 경우가 종종 일어나는 것 역시 이런 이유에서다. 소수의견을 내는 야당 측 인사들은 이런 의결 방식에 대해 문제제기도 했지만 받아들여지지 않았다. 


특히 제재 수위를 두고 위원들 간 의견 대립이 있을 때, 이를 조정해야 하는 소위원장은 낮은 수위의 제재로 합의하도록 유도하는 태도를 보이곤 하는데, 그 태도가 정말 민망할 지경이다. 아래 표를 보면 TV조선 <장성민의 시사탱크>의 사안 3건을 동시에 심의하던 중 야당추천 위원들이 방송내용의 문제를 지적하며 경고 의견을 내자, 여당 추천 위원들과 이견이 오갔다. 이 과정에서 함귀용(여) 위원은 3건 모두 권고를 주자던 애초 의견에서 합의가 이뤄지지 않자 선심 쓰듯이 권고, 권고, 주의로 달랑 한건 법정제재를 줄 수 있는 조정의견을 냈다. 그러자 하남신(여) 위원도 2건은 ‘의견제시’, 1건 ‘권고’를 주려던 애초 의견에서 조금 상향해 3건 모두 권고로 조정의견을 냈다. 그러면서 이들은 3건 모두 ‘경고’를 내야 한다고 주장한 윤훈열(야) 위원에게 3건 모두 ‘주의’로 합의해달라고 요청한다. 방송심의는 철저하게 방송 내용이 심의규정을 어겼는가와 그 정도에 따라서 엄중하게 심의하여 처리되는 것이 마땅함에도, 마치 제재조치를 경미하게 주기 위해 흥정이라도 하는 것처럼 서로 밀고 당기는 모습이 민망할 지경이었다. 

 

TV조선 <엄성섭, 정혜전의 뉴스를 쏘다>에 대한 심의에서도 김성묵 위원장은 함귀용, 하남신 두 여당 위원에게는 의견을 상향조정하라고 단 한마디도 더 권하지 않으면서 윤훈열 위원에게 경고에서 주의로 낮춰줄 것을 요구한다. 윤훈열 위원이 “하 위원님께서 제재 수위를 올리시는 것이 오히려 지금 상황에서 보면”이라고 불평을 말하자, 김성묵 위원장은 “두 분은 의사를 제가 여쭤봤어요. 불가능하다고 하시니까…”라고 답했다. 윤훈열 위원이 오죽하면 “상황이 행정지도냐 법정제재냐 이렇게 되는데, 법정제재에서 지금 낮추라고 강요가 되는 상황이지 않습니까? 거꾸로 올려서도 될 수 있는 상황”이라고 하소연하기도 했다. 

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△ <표3> 야당 추천위원이 논의 과정에 대해 불만을 하소연하는 사례

 

3. 경감 일변도인 시사보도 프로그램 제재 수위 
매번 다수결로 합의되지 않은 쟁점들이 봉합되고, 그 결과에는 소위 구성 상 다수인 여당 추천 위원들의 뜻이 반영되는 경우가 대부분이다. 이런 의사 결정 구조로 인한 특징이 있는데, 바로 시사·보도프로그램에 대한 제재 수위가 비교적 낮다는 것이다.


이전의 제재가 누적되면 다음 제재 땐 수위가 높아지는 PP와는 대조된다. 김성묵 소위원장은 시사·보도프로그램에 관해선 제재가 누적되지 않는 이유에 대해 “이것(민원)이 한두 건이 아니”기 때문에, “1년 전 것이 올라올 수도 있는 것이고 정권이 바뀌고 난 뒤에도 전 정권 것을 가지고 심의할 수밖에 없는 구조”이기 때문이라고 설명한다. 그러나 장낙인 상임위원의 말처럼, 방송소위의 솜방망이 처벌은 종편이 마음 놓고 문제적인 방송을 해도 좋다는 신호를 주고 있다. 방송소위의 솜방망이 처벌로 인해 시사·보도프로그램에서 문제적인 진행과 발언들이 반복되고 이에 대한 민원이 늘어나고 있는 것이다. 그런데도 ‘한두 건이 아니’라 강한 제재를 할 수 없다는 논리는 납득하기 어려울뿐더러, 방송을 감독할 책임을 방기해 악순환을 더 심화시킨다. 

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△ <표4> 권고 누적시 가중처벌하는 관행을 종편에만 적용치 않는 사례

 

4. 표현의 문제? 정치평론의 허용범위 논란
시사·보도프로그램에서 낮은 수준의 제재가 반복되는 것은 특히 ‘정치평론’의 허용 범위에 대한 시각에서 비롯된다. 다수의견을 내는 위원들은 객관성이나 공정성 등 평론의 내용상에는 문제가 없지만 단지 표현상에 문제가 있다고 보기 때문이다. 특히 당시엔 선거를 앞두고 있어 여야의 경쟁이 극대화된 시기였다. 선거 국면에서 한쪽이 일방적으로 피해를 볼 수 있는 발언을 내보내는 건 공정성 위반의 소지가 있으며, 따라서 방송의 공적 책임을 방기하는 것이다. 그런데도 회의를 주재하는 소위원장은 ‘공정성은 가장 정답을 내기 힘든 부분’이라며 합의를 도출하길 포기하는 무책임한 태도를 보인다. 다수의견을 내는 여당 추천 위원들은 객관성과 공정성을 판단하는 기준 자체가 주관적이라며, 이에 대한 판단과 합의 자체가 불가능하다는 뉘앙스의 발언도 했다.


심지어 내용상에 문제가 있어 보이지만 표현에선 문제가 없으니 낮은 수위의 제재를 해야 한다는 주장도 등장한다. 내용상 문제가 있는지 없는지는 애당초 판단하기 어렵고, 문제가 있어 보이더라도 강하게 제재할 의지가 없는 것이다. 

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△ <표5> 공정성‧객관성 위반 적용을 회피하는 사례

 

5. 공정성이나 객관성 위반은 피하고 품위유지 위반으로 제재 수위 낮춰
일부 위원은 공정성 혹은 객관성 위반으로 상정된 건을 품위유지에만 해당한다며 조항을 바꾸기도 한다. 이로써 제재 수위는 낮아지고 문제의 본질을 흐려진다. 이렇게 방송소위에서 객관성·공정성 조항 위반을 감독하려는 노력을 안 하다 보니 방송의 객관성과 공정성은 진행자 혹은 출연자들의 양심에만 맡겨야 하는 상황이 벌어지기도 한다. 


물론 정치평론에선 자유롭게 의견을 주장할 수 있다. 그러나 이것이 방송이 지켜야 할 공적 책임을 방기하는 이유가 돼선 안 된다. 사실과 다른 정보를 유통시키거나 특정 정치인에 대한 피해를 유발할 경우, 국민들에게 정치에 대한 회의감과 혐오를 줄 경우에는 신중한 조치가 필요하며, 특히 사실 확인이 분명하지 않은 추측성 발언을 쏟아내는 건 자유로운 정치평론이라고 볼 수 없다. 보다 근본적인 문제는 종편의 등장으로 정치평론을 다루는 프로그램이 증가해왔음에도 정작 방송에서 정치평론을 어디까지 허용할 것인가에 대한 논의와 합의가 없다는 점이다. ‘자유로운 의견 개진’과 ‘방송의 공적 책임’ 사이에서 위원들 간 입장이 다름에도 불구하고, 매번 충분한 논의와 합의 없이 다수결로 봉합하는 건 심각한 문제로 보인다.

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△ <표6> 품위유지 위반 조항을 억지로 적용하여 제재 수위를 낮추는 사례 

 

6. 하해와 같은 종편에 대한 봐주기 심정
이쯤 되면 종편에 대한 ‘봐주기 의혹’이 일어날 만하다. 실제 방송소위의 여당 측 위원들은 종편에 대해 우호적인 태도를 보이고 있다. 특히 TV조선의 경우 제작진의 사과와 재발방지 노력을 하고 있다는 의견이 적극 존중되는 경우가 많았고, 이는 해당 방송에 대한 제재조치가 경감되는 결과로 이어져왔다. 물론 방송사측이 문제 해결 의지를 피력하는 건 자발적인 방송 품질 개선이 가능하다는 점에서 존중될 만하다. 그러나 실제로는 종편의 심의규정 위반 사례가 반복되고 심지어 증가하는 결과로 이어질 뿐이다. 그런데도 방송소위는 ‘진정성 있는 사과’라며 봐주기를 반복하고 방송사의 책임을 가볍게 해주고 있다.

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△ <표7> 종편 심의과정에서 사과를 했다는 이유로 제재 수위를 낮추는 사례

 

문제적인 발언이더라도 ‘출연자의 돌발발언이기 때문에’ 제재 수위를 낮춰주는 경우도 있었다. 또 해당 영상을 VOD에서 삭제했다는 점이 제재 수위를 낮추는 이유가 되기도 했다. 이미 엎질러진 말이며 방송되어 많은 시청자들에게 유통된 것인데도 각종 이유를 덧붙여 책임을 감면해주고 있는 것이다. 


방송사측이 책임을 지는 상황에서도 책임의 주체는 모호하다. 심의과정에서 방송사 책임자의 의견진술을 듣거나 방송사에 제재조치를 하는 것은 방송사에 대한 최종 책임이 방송사에 있음을 의미한다. 그러나 종편 심의 과정에서는 방송사의 책임보다는 진행자의 책임 혹은 출연자(패널)의 책임으로 귀결되는 경우가 많다. 

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△ <표8> 종편 심의과정에서 제재 수위를 낮춰주기 위해 등장한 사례들

<끝>
 

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